省財(cái)政廳關(guān)于加快推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）工作有關(guān)問題的通知（黑財(cái)際金〔2015〕29號(hào)）

黑財(cái)際金〔2015〕29號(hào) 

各市（地）、縣（市）財(cái)政局：

2014年以來(lái)，按照國(guó)家和我省相關(guān)部署，全省財(cái)政部門積極推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）工作，取得一定進(jìn)展，但與省內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)巨大融資需求相比，推廣運(yùn)用PPP還存在重視程度、認(rèn)知水平、機(jī)制建設(shè)、項(xiàng)目遴選、試點(diǎn)開展和經(jīng)驗(yàn)儲(chǔ)備等方面的問題。為加快推進(jìn)PPP工作，結(jié)合省情，現(xiàn)就有關(guān)問題通知如下。

一、切實(shí)提高對(duì)PPP工作重要性的認(rèn)識(shí)

推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，是黨中央、國(guó)務(wù)院確定的一項(xiàng)重大改革任務(wù)，是我國(guó)支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的體制機(jī)制變革。通過(guò)引入社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，將拓寬民營(yíng)企業(yè)發(fā)展空間，提升公共服務(wù)供給效率，推動(dòng)混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，減緩當(dāng)期財(cái)政支出壓力，緩解償債負(fù)擔(dān)，平滑年度間財(cái)政支出波動(dòng)，促進(jìn)構(gòu)建中期財(cái)政預(yù)算，推進(jìn)現(xiàn)代化財(cái)政體制建設(shè)，深化財(cái)政和經(jīng)濟(jì)體制改革。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，推廣運(yùn)用以“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、物有所值、激勵(lì)相容”為主要特點(diǎn)的PPP模式，將激活社會(huì)存量資本，拓寬融資渠道，逐步形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，有效化解巨大融資需求與財(cái)政投入不足之間的現(xiàn)實(shí)矛盾。

二、強(qiáng)化PPP工作協(xié)作機(jī)制建設(shè)，提高統(tǒng)籌規(guī)劃能力

（一）進(jìn)一步加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，合力推進(jìn)PPP工作。為加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，提高統(tǒng)籌規(guī)劃能力，財(cái)政部成立了PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組及政府和社會(huì)資本合作中心（PPP中心），增設(shè)了職能處室，配備了工作人員，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在金融司。省財(cái)政廳已成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由廳長(zhǎng)任組長(zhǎng)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)、議定重要工作事項(xiàng)，相關(guān)13個(gè)責(zé)任處室為成員單位。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在國(guó)際金融處，負(fù)責(zé)規(guī)劃制定、政策研究、制度建設(shè)、項(xiàng)目庫(kù)和專家?guī)旖ㄔO(shè)、對(duì)上爭(zhēng)取和對(duì)下指導(dǎo)、咨詢培訓(xùn)、信息統(tǒng)計(jì)、部門和區(qū)域協(xié)作等具體工作的推進(jìn)與落實(shí)。辦公室將陸續(xù)配備法律、金融、項(xiàng)目管理和財(cái)政稅收等領(lǐng)域?qū)I(yè)人員。市縣財(cái)政部門應(yīng)比照國(guó)家和省管理模式，結(jié)合地方實(shí)際，增強(qiáng)工作力量。相關(guān)處、科（股）成員單位間要有分工、有協(xié)作、有統(tǒng)一，合力推進(jìn)PPP工作開展。

（二）進(jìn)一步強(qiáng)化擔(dān)當(dāng)意識(shí)，積極主動(dòng)作為。市縣財(cái)政部門應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，在地方政府統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下，著力發(fā)揮財(cái)政部門牽頭引領(lǐng)作用，橫向協(xié)調(diào)本級(jí)發(fā)改、住建、交通、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、人力資源社會(huì)保障、衛(wèi)生和計(jì)生、教育、法制、金融等有關(guān)部門和單位，縱向銜接省廳管理機(jī)構(gòu)和相關(guān)處室，盡快建立起與省廳和本級(jí)政府各部門之間政策溝通、信息共享、項(xiàng)目交流、指導(dǎo)服務(wù)等方面的議事協(xié)調(diào)和協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)PPP工作區(qū)域內(nèi)和上下一盤棋。

三、建立健全PPP工作管理制度

根據(jù)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》、《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》等有關(guān)規(guī)定和指引，市縣財(cái)政部門應(yīng)積極會(huì)同有關(guān)部門，重點(diǎn)在項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交以及物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、合作伙伴選擇、收益補(bǔ)償機(jī)制確立、項(xiàng)目公司組建、合作合同簽署、利益分配設(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和防控、監(jiān)督管理、績(jī)效評(píng)價(jià)等方面，充分體現(xiàn)法治理念和契約精神，研究制定符合本地區(qū)實(shí)際情況的操作辦法和制度規(guī)章，實(shí)現(xiàn)PPP工作規(guī)范化管理。

（一）規(guī)劃設(shè)計(jì)方面

1.市場(chǎng)準(zhǔn)入。在PPP項(xiàng)目立項(xiàng)審批上，要兼顧原則性與靈活性，研究建立議事協(xié)調(diào)及跨部門聯(lián)審機(jī)制。探索通過(guò)跨部門聯(lián)審、“一站式”窗口服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)化審批等方式，整合行政資源，簡(jiǎn)化辦理流程，提高審批效率。堅(jiān)持公共利益至上，著眼長(zhǎng)期發(fā)展，確保制度剛性，防止違規(guī)批準(zhǔn)有損公共利益、不具備實(shí)施條件或存在較大不確定性的PPP項(xiàng)目。

2.利益分配。推行以實(shí)現(xiàn)盈利、避免暴利為原則的定價(jià)方法，科學(xué)測(cè)算項(xiàng)目建造成本、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用、預(yù)期收益，以此作為價(jià)格制定依據(jù)，并結(jié)合項(xiàng)目成本、服務(wù)流量、物價(jià)水平、利率變化、平均回報(bào)率等因素，預(yù)置動(dòng)態(tài)可控的調(diào)價(jià)條件及公式，充分征求有關(guān)方面意見，既要保證社會(huì)資本處于合理盈利區(qū)間，又要降低違約風(fēng)險(xiǎn)，避免出現(xiàn)暴利。

3.風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。要綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移意向、支付方式和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，建立與風(fēng)險(xiǎn)控制能力相適應(yīng)的、架構(gòu)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。原則上，經(jīng)營(yíng)活動(dòng)自身產(chǎn)生的設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由政府承擔(dān)，不可抗力或其他風(fēng)險(xiǎn)可由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。

4.財(cái)政承受能力評(píng)估。市縣財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在編制年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，將PPP項(xiàng)目支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。每一年度PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任（PPP項(xiàng)目全生命周期的財(cái)政支出責(zé)任，主要包括股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入等），占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%。市縣財(cái)政部門可根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，研究確定具體比例，報(bào)省財(cái)政廳備案，省財(cái)政廳根據(jù)有關(guān)規(guī)定將有關(guān)情況對(duì)外公布。

（二）前期準(zhǔn)備方面

1.項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。與有關(guān)部門密切協(xié)作，開展本地項(xiàng)目篩選和儲(chǔ)備庫(kù)建設(shè)工作。對(duì)有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益保障的項(xiàng)目，優(yōu)先考慮應(yīng)用PPP模式建設(shè)；對(duì)于已建成運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，探索通過(guò)PPP模式創(chuàng)造條件，化解既有債務(wù)，盤活存量資產(chǎn)。

2.市場(chǎng)測(cè)試。對(duì)于投資額較大的項(xiàng)目，應(yīng)于合作模式確立前，通過(guò)同級(jí)政府采購(gòu)部門面向社會(huì)資本進(jìn)行公開預(yù)招標(biāo)，或委托第三方專業(yè)中介機(jī)構(gòu)開展市場(chǎng)調(diào)查等方式進(jìn)行市場(chǎng)測(cè)試，全面了解社會(huì)資本的投資傾向和收益基準(zhǔn)，據(jù)此調(diào)整項(xiàng)目合作條件和相關(guān)要素，確保合作模式最優(yōu)。

3.風(fēng)險(xiǎn)隔離。社會(huì)資本可獨(dú)立或與各級(jí)政府合作，依法設(shè)立項(xiàng)目公司（SPV），負(fù)責(zé)項(xiàng)目和融資運(yùn)作，并通過(guò)完善項(xiàng)目設(shè)計(jì)、引進(jìn)避險(xiǎn)金融工具等手段，防控項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

（三）項(xiàng)目監(jiān)管方面

1.多方監(jiān)督。市縣財(cái)政部門應(yīng)積極支持和會(huì)同有關(guān)部門對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、成本效益、服務(wù)質(zhì)量、履約情況等實(shí)施同步監(jiān)督。對(duì)于監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)按照事先約定，及時(shí)采取合理措施，防止公共資產(chǎn)流失及公眾利益受損。政府、社會(huì)資本或項(xiàng)目公司應(yīng)依法披露相關(guān)信息，接受社會(huì)各方監(jiān)督，防范變相“利益輸送”。

2.績(jī)效評(píng)價(jià)。財(cái)政部門應(yīng)建立健全PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際，采取合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、模式應(yīng)用、可持續(xù)性等進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，并按規(guī)定公開績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。

3.獎(jiǎng)罰激勵(lì)?；陧?xiàng)目監(jiān)督檢查和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，定期通過(guò)政府誠(chéng)信網(wǎng)站和相關(guān)媒體，發(fā)布存在重大違規(guī)的社會(huì)資本合作方名單，取消其再次參與PPP項(xiàng)目合作資格，提高違約成本，維護(hù)市場(chǎng)環(huán)境。對(duì)于守法經(jīng)營(yíng)、績(jī)效突出的社會(huì)資本合作方，可由項(xiàng)目所在地政府以適當(dāng)方式予以獎(jiǎng)勵(lì)。

（四）綜合保障方面

1.合同管理。省財(cái)政廳將會(huì)同有關(guān)部門，研究制定適合全省PPP模式推廣運(yùn)用需求的項(xiàng)目合同范本，明確規(guī)定各方權(quán)利義務(wù)、交易條件、履約保障和調(diào)整銜接等邊界條件，確保契約同條款對(duì)合作雙方的平等、剛性約束，降低違約風(fēng)險(xiǎn)。

2.技術(shù)支持。對(duì)于PPP項(xiàng)目管理中需專業(yè)技術(shù)支持的，可采取預(yù)定標(biāo)準(zhǔn)、按次付酬的服務(wù)外包方式，從省政府采購(gòu)中心專家?guī)斐槿∠嚓P(guān)領(lǐng)域?qū)＜?，為?xiàng)目提供技術(shù)支持。

3.履約代償。探索研究建立由省政府統(tǒng)一管理的履約代償機(jī)制，用于處理市縣政府違約欠付社會(huì)資本的合理款項(xiàng)，維護(hù)社會(huì)資本對(duì)省內(nèi)PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)期投資信心。

四、加快籌建PPP項(xiàng)目庫(kù)，啟動(dòng)試點(diǎn)項(xiàng)目

（一）加快PPP項(xiàng)目遴選和項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)。市縣財(cái)政部門要會(huì)同本地區(qū)有關(guān)部門和融資平臺(tái)等單位，加快征集和開發(fā)PPP項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目支持領(lǐng)域主要包括：城市供排水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、重大水利工程、道路橋梁、公共交通基礎(chǔ)設(shè)施、公共停車場(chǎng)、地下綜合管廊、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)等領(lǐng)域?？梢酝ㄟ^(guò)服務(wù)外包方式，聘請(qǐng)社會(huì)專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)和相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?，積極借鑒物有所值評(píng)價(jià)理念和方法，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施鑒別和遴選。PPP項(xiàng)目選擇的主要特點(diǎn)包括：市場(chǎng)化運(yùn)作程度較高，投資規(guī)模較大，運(yùn)營(yíng)周期較長(zhǎng)，價(jià)格調(diào)整機(jī)制較靈活，利益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制清晰，服務(wù)流量需求及現(xiàn)金流長(zhǎng)期穩(wěn)定，政府有能力提供財(cái)政補(bǔ)貼支持，適宜采用PPP模式建設(shè)和（或）運(yùn)營(yíng)。

（二）及時(shí)報(bào)送PPP項(xiàng)目。市縣財(cái)政部門牽頭負(fù)責(zé)，積極會(huì)同有關(guān)部門和單位，每半年向省財(cái)政廳PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室及項(xiàng)目對(duì)應(yīng)行業(yè)主管處室報(bào)送一次PPP項(xiàng)目，重大項(xiàng)目隨時(shí)報(bào)送。省財(cái)政廳PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，將為各地重大PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，在專家指導(dǎo)、技術(shù)服務(wù)、項(xiàng)目推介和政策咨詢等方面提供全面服務(wù)。

（三）加快組織實(shí)施項(xiàng)目推介。在全省PPP工作起步試點(diǎn)階段，由省財(cái)政廳PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)組織專家或委托第三方中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目遴選匯總后，會(huì)同省有關(guān)部門，通過(guò)新聞媒體廣泛宣傳、對(duì)外公布、項(xiàng)目推介會(huì)等形式，公開招募社會(huì)資本，為政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)搭建交流平臺(tái)，分析信息、增進(jìn)共識(shí)、促進(jìn)合作，助推PPP項(xiàng)目落地。在省內(nèi)逐步形成PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備一批、成熟一批、推介一批的良好局面，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目滾動(dòng)開發(fā)和良性循環(huán)。在全省PPP工作步入條件成熟階段后，再由省直部門和市縣負(fù)責(zé)組織項(xiàng)目推介。

（四）加快啟動(dòng)試點(diǎn)項(xiàng)目。加快實(shí)施一批可復(fù)制、可推廣的試點(diǎn)項(xiàng)目，努力形成標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)作方式和合同范本，積累PPP項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)。試點(diǎn)項(xiàng)目選取，可以從三個(gè)方面著手：一是從優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目著手，重點(diǎn)選取價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活、市場(chǎng)化程度相對(duì)較高、投資規(guī)模相對(duì)較大、需求相對(duì)穩(wěn)定，并且以“使用者付費(fèi)”為基礎(chǔ)的優(yōu)質(zhì)、典型項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)。二是從優(yōu)質(zhì)企業(yè)著手，重點(diǎn)引進(jìn)在PPP領(lǐng)域已經(jīng)有所實(shí)踐、經(jīng)驗(yàn)豐富、資質(zhì)良好的大型優(yōu)質(zhì)企業(yè)，與之進(jìn)行合作。三是從存量項(xiàng)目著手，減少項(xiàng)目的前期調(diào)研、設(shè)計(jì)和審批時(shí)間，降低“綠地”開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，緩解地方政府存量債務(wù)壓力。

五、強(qiáng)化學(xué)習(xí)培訓(xùn)、政策研發(fā)和輿論宣傳工作

（一）開展常態(tài)化業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。重點(diǎn)圍繞財(cái)政部制發(fā)的PPP操作指南、合同管理、項(xiàng)目政府采購(gòu)、財(cái)政承受能力論證指引等方面規(guī)定，做好業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，增加知識(shí)儲(chǔ)備，不斷提高對(duì)PPP模式的認(rèn)知程度、合作能力和管理水平，更好地指導(dǎo)和服務(wù)PPP推廣運(yùn)用工作。

（二）提高政策研發(fā)水平，強(qiáng)化財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控。一是對(duì)政府付費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)貼的項(xiàng)目，要進(jìn)行財(cái)政承受能力評(píng)估論證，量入為出，量力而行，減少不必要的政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。二是對(duì)項(xiàng)目收益不能覆蓋成本和收益，但社會(huì)效益較好的項(xiàng)目，要積極研究制定財(cái)政扶持政策，保證社會(huì)資本方合理收益，逐步從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”、“前補(bǔ)助”向“后獎(jiǎng)勵(lì)”轉(zhuǎn)變。

（三）強(qiáng)化輿論宣傳工作。通過(guò)報(bào)紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等媒體，以多種形式開展普及宣傳活動(dòng)，增進(jìn)政府、社會(huì)與市場(chǎng)主體共識(shí)，形成良好互動(dòng)合作氛圍。省財(cái)政廳PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，將通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)站及時(shí)向社會(huì)公布全省PPP項(xiàng)目融資信息，以及PPP模式推廣應(yīng)用方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和成熟案例，為各地各部門深入開展PPP工作提供借鑒。

                           黑龍江省財(cái)政廳   

                           2015年5月12日